第四章 打击“两非”行为的监督

第一节概述

一、“两非”行为概念

“两非”行为是指实施非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别人工终止妊娠的行为，简称“两非”行为。除医学需要外，“两非”行为被法律法规所禁止，因此，“两非”行为也称非法胎儿性别鉴定和非法人工终止妊娠行为。

非医学需要的胎儿性别鉴定是指对没有伴性遗传疾病的胎儿，利用医学手段（如超声技术、染色体检测技术等）进行性别鉴定。胎儿性别鉴定方法主要有：羊膜穿刺术、绒毛采检术、胎儿脐带穿刺术、母体外周血游离胎儿DNA检测技术、胚胎植入前基因诊断技术和B超检查等。

非医学需要的选择性别人工终止妊娠是指没有伴性遗传疾病，仅因对胎儿性别喜好，用人工方法（手术或应用药物）使妊娠终止。

二、打击“两非”相关法律规定

（一）法律

1、《中华人民共和国人口与计划生育法》

2、《中华人民共和国母婴保健法》

3、《中华人民共和国刑法》

（二）行政法规

1、《计划生育技术服务管理条例》

2、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》

（三）部门规章

1、《计划生育技术服务管理条例实施细则》

2、《禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的规定》

3、《产前诊断技术管理办法》

4、《人类辅助生殖技术管理办法》

（四）地方性法规

各地方省级人大制定地方性法规。如，《安徽省人口和计划生育条例》、《广东省人口和计划生育条例》、《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》等。

（五）规范性文件

1、中共中央宣传部、国家计生委等11部门《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》（国计生发〔2002〕111 号）；

2、卫生部《关于严禁利用超声等技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的通知》（卫办发〔2006〕284号）；

3、国家卫生和计划生育委员会等14部门《关于加强打击防控采血鉴定胎儿性别行为的通知》（国卫家庭发〔2014〕90号）；

4、国家卫生和计划生育委员会等7部门《关于印发全国整治“两非”专项行动实施方案的通知》（国卫家庭发〔2015〕58号）。

三、禁止“两非”的监督对象

（一）各类医疗保健、计划生育技术服务机构（含个体诊所）及其相关工作人员；

（二）从事“两非”的“黑诊所”、游医等非法机构和人员；

（三）开展“两非”业务的非法中介机构或者人员；

（四）接受非医学需要胎儿性别鉴定和非医学需要选择性别人工终止妊娠的育龄夫妇。

四、对打击“两非”行为的监督

主要包括：

（一）对实施“两非”行为机构和个人的监督；

（二）对卫生计生行政部门及其卫生计生综合监督机构打击“两非”行为的监督。

第二节 “两非”行为的监督检查

一、监督检查内容

（一）医疗保健、计划生育技术服务机构（含个体诊所）及其相关人员执业资质的检查

实施医学需要的胎儿性别鉴定的医疗保健、计划生育技术服务机构和人员，应经省级卫生计生行政部门批准。医学需要的胎儿性别鉴定由经省级批准的实施机构三人以上的专家组集体审核，并出具是否需要终止妊娠的医学意见。开展终止妊娠手术的医疗保健、计划生育技术服务机构和人员，分别由县级以上人民政府卫生行政部门和设区的市以上人民政府人口和计划生育行政部门批准，未经批准，任何单位和个人不得开展终止妊娠手术。个体医疗机构不得从事计划生育手术。对机构和人员执业资质具体检查内容、方法和要求可参见《指南》技术服务的监督检查章节有关内容。

（二）医疗保健、计划生育技术服务机构禁止“两非”行为相关制度建立情况的检查

医疗保健、计划生育技术服务机构应当建立B超使用管理制度、终止妊娠药物管理制度、终止妊娠手术管理制度、中期以上终止妊娠报告登记制度、出生婴儿统计制度、婴儿死亡登记报告制度、孕情检查和访视制度等规章制度。

（三）医疗保健、计划生育技术服务机构及人员禁止“两非”相关制度落实情况的检查

检查医疗保健、计划生育技术服务机构有关工作场所是否设置禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的醒目标志；购置超声诊断仪等可用于鉴定胎儿性别设备是否向当地县级卫生计生行政部门进行备案；为妊娠14周以上孕妇实施终止妊娠术前是否查验、登记受术者身份证、经省级卫生计生行政部门批准的医疗保健机构出具的医学意见和县级卫生计生行政部门或所在乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育工作机构出具的证明；终止妊娠的药品是否在医生指导和监护下使用；医疗保健机构内新生儿出现死亡的是否及时出具死亡证明，并定期向所在地卫生计生部门通报等。

（四）利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠手术的检查

根据监督检查、举报、孕情监测、流产引产和死婴死产等统计信息报告线索，重点追踪妊娠14周以上行终止妊娠手术人员的信息，核查有无非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。监控排查非法中介网站或中介组织或个人以张贴小广告、互联网博客、论坛、即时通讯工具发布采血鉴定胎儿性别广告信息，对医疗保健、计划生育技术服务机构及其工作人员鉴定胎儿性别采血行为、血样运输、血样寄递、血样出境等各环节进行监督检查。

注意：采血鉴定胎儿性别的，孕7周以上终止妊娠手术人员也应列入重点。

二、监督检查方法

（一）查验机构和相关人员资质证件

查看医疗保健、计划生育技术服务机构执业许可证件正、副本原件，核查执业许可证件的有效期限、登记的名称、地址、批准的诊疗科目、服务项目等情况。查看医疗保健、计划生育技术服务机构相关人员执业资质证件（包括《医师资格证》、《医师执业证》、《母婴保健技术服务考核合格证》、《计划生育技术服务人员合格证》等），核查证件的有效期、执业类别、执业地点和执业范围，技术服务项目等情况。

（二）查阅相关资料

查看医疗保健、计划生育技术服务机构是否按规定建立B超使用管理、终止妊娠药物管理、终止妊娠手术管理、中期以上终止妊娠登记报告、出生婴儿统计、婴儿死亡登记报告等制度；根据举报线索，查阅有关登记记录、病历资料、B超诊断报告、实验室报告、产前诊断报告和手术记录及有关证明等资料，发现“两非”违法线索，进一步调查取证。

（三）现场检查

现场检查开展胎儿性别鉴定是否经省级卫生计生行政部门批准，出具终止妊娠医学意见是否符合规定，是否有未经批准擅自开展终止妊娠手术行为。根据监督检查举报、投诉、移送、媒体曝光等线索，重点追踪妊娠14周以上终止妊娠手术人员的信息（注意：对采血鉴定胎儿性别的，孕7周以上终止妊娠手术人员也应列入重点），查阅导诊记录、门诊记录、病史资料、B超诊断报告或产前诊断报告、实验室检验报告、手术记录、手术同意书、收费记录等书证材料，检查使用的有关药品、设备、器械，翻查手术室的医疗废弃物等，对手术者、接受手术者、介绍人以及相关知情人询问调查，必要时对有男士陪同的就诊妇女进行询问，查看有无非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠手术行为，对违法行为和实施场所进行摄影摄像。

三、调查取证

“两非”行为，隐蔽性强，在医疗保健、计划生育技术服务机构(含个体医疗机构)内发生的也几乎不留下任何医疗文书或其他痕迹，当场查获几率也很小，跨区域、流动性作案，使此类案件发现线索、确定证人、固定证据带来很大困难。执法实践中，“两非”案件主要是根据群众举报、孕情监控发现孕情突然消失为线索，通过对孕妇及其家属的调查信息，对案件进行追踪倒查。

“两非”案件查处，应按照“属地管理”和“分级负责”的原则，实行联合执法、联合办案、区域协作工作机制，在涉案地所在县（区）级综合治理出生人口性别比工作领导小组统一调度下，由查处“两非”案件综合办公室（组成部门：纪委、监察、公安、药监、卫生和计生等部门）负责，成员单位各负其责，在公安部门的配合下，联合调查取证。

（一）案件线索

1、群众举报投诉；

2、孕情消失、流产引产、死婴死产等；

3、可疑孕检证明、假手术和假证明等；

4、采血鉴定胎儿性别行为，对用于胎儿性别鉴定采血器材、诊断试剂、仪器设备的调查线索；

5、对非法引流产行为的调查线索；

6、对引流产药物的购进与销售记录核查发现的线索。

（二）立案标准

具有下列情形之一的应依法予以立案调查。

1、医疗保健机构（包括个体诊所）、计划生育技术服务机构、非法行医者等非法为他人进行胎儿性别鉴定或者选择性别终止妊娠的行为；

2、非法中介机构或者个人组织、介绍妊娠14周以上的妇女非法接受胎儿性别鉴定或者选择性别终止妊娠手术的行为；

3、育龄群众以生育男婴为目的而接受的非法胎儿性别鉴定、选择性别终止妊娠的行为；

4、非法销售和使用终止妊娠药物的行为（卫生计生部门发现线索应通报食药监督部门，由食药监部门负责查处）；

5、残害、溺弃女婴等违法行为（卫生计生部门发现线索应通报公安部门，由公安部门负责查处）。

（三）现场调查

1、调查现场分工

公安部门负责调查取证现场秩序维护和人员安全保障。卫生计生、食药监等部门根据涉案范围的主要归属实施调查取证工作。

2、现场证据搜查

以涉嫌违法行为人职业特征分类，由卫生计生、食药监部门指定两名以上执法人员实施现场检查，就地封存或收缴涉案物证（如B超诊断仪、人流引产的医疗器械和相关药品、产前诊断报告、医学鉴定意见、卫生计生引流产等有关证明文件、门诊记录、手术记录、知情选择同意书、实验室报告等病历资料以及收费单据等），制作现场笔录。条件许可的情况下，应保存音、影像资料，固定现场证据。

3、调查询问

询问调查，由两人以上的执法人员进行。对“两非”涉案人员和案情知情人员均要进行询问调查并制作询问笔录。调查的内容要详实，对违法事实的起因、时间、地点、经过及结果等情况进行重点调查，注意涉案当事人之间陈述违法事实发生的时间、地点、经过和所发生的费用等情况的协调一致性，避免出现相互矛盾的证据。

4、指、辨认笔录

指、辨认笔录是行为人有、无违法事实的重要佐证，由两人以上执法人员进行。其证言、证词、物证必须客观公正、真实可信。

5、证据转换

对其他部门移送的证据材料，案件查办机关应注意证据转换后使用。转换方式可通过对当事人的询问笔录，以确认移送来的案件证据材料的真实（如：其他部门是否对其进行过有关调查，笔录上签名是否是当事人亲笔签名等），不必苛求对移送证据证明的违法事实的再次重新调查，以避免出现与其他部门移送的案件证据相矛盾的内容，甚至完全相反的证据。

（四）违法行为处理

1、法律适用

（1）医疗保健、计划生育技术服务机构及其工作人员为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的

违反条款：《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十五条“严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。”

处罚条款：《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（二）项“违反本法规定，有下列行为之一的，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得一万元以上的，处违法所得二倍以上六倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……；（二）利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；……。”

注意：医疗保健、计划生育技术服务机构的工作人员上班期间在工作场所为他人进行非医学需要胎儿性别鉴定或者选择性别终止妊娠手术属于执业行为，其所在单位未履行法定管理职责，应当首先承担法律责任。对所在单位、直接责任人员除追究行政处罚责任外，对直接责任人员还要给予党纪政纪的处分，对单位主要负责人和直接负责的主管人员，也应给予相应的行政处分。

虽然《中华人民共和国母婴保健法》第三十七条和《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第四十二条对医疗保健机构及其工作人员为他人进行非医学需要胎儿性别鉴定的行为规定了法律责任，但《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年9月1日起实施）相对《中华人民共和国母婴保健法》及其《实施办法》（1995年6月1日起实施）是新法，且实施非医学需要的胎儿性别鉴定行为侵犯的主要客体是国家计划生育工作管理秩序，建议适用《中华人民共和国人口与计划生育法》实施处罚。

（2）个体医疗机构及其行医人员为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的

违反条款：《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十五条“严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。”和《计划生育技术服务管理条例》第二十九条第二款“个体医疗机构不得从事计划生育手术。”

处罚条款：《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（一）、（二）项“违反本法规定，有下列行为之一的，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得一万元以上的，处违法所得二倍以上六倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）非法为他人实施计划生育手术的；（二）利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；……。”

注意：个体医疗机构直接责任人员是中共党员的，除追究上述行政处罚责任外，还可以给予其党纪处分。

（3）医疗保健、计划生育技术服务机构以外的其他机构或者个人为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的

医疗保健、计划生育技术服务机构以外的其他机构或者个人非法为他人实施“两非”行为的，常常存在于非法行医的过程中，其实施“两非”行为和其他非法行医行为违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》和《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》的有关规定，可依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（一）、（二）项和《中华人民共和国执业医师法》第三十九条或《医疗机构管理条例》第四十四条规定，对其分别载量，合并处罚。直接责任人员如果为中共党员的，还可给予其党纪处分。

（4）组织、介绍妊娠14周以上的妇女非法接受胎儿性别鉴定或施行选择性别终止妊娠手术的

《中华人民共和国人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》和国家《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》等法律、法规和规章没有作出明确的规定，但各省地方性法规或政府规章有明确规定的，应依据地方性法规或政府规章的规定进行处罚。

如《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》第二十二条“违反本规定第十四条，组织、介绍妊娠14周以上的妇女非法鉴定胎儿性别或者施行选择性别终止妊娠手术的，由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门处以5000元以上10000元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；行为人属国家工作人员的，由其所在单位或者主管部门给予降级直至开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

注意：组织、介绍妊娠7周以上的妇女非法接受采血鉴定胎儿性别或施行选择性别终止妊娠手术的，按照以上规定处罚。

（5）符合法定生育条件妊娠14周以上的妇女违反规定接受终止妊娠手术的

国家法律、法规和规章没有作出明确的规定的，依照地方性法规或政府规章的规定实施处罚。

如《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》第十八条“违反本规定第九条第一款终止妊娠的，由县级人民政府人口和计划生育行政部门对当事人处以1000元以上3000元以下的罚款。对符合法定再生育条件，但未领取生育证的，不批准其再生育；已领取生育证的，注销其生育证。县级人民政府人口和计划生育行政部门在书面告知当事人不批准其再生育或者注销其生育证时，应当责成当事人落实长效节育措施。”

注意：接受采血鉴定胎儿性别的，符合法定生育条件妊娠7周～14周的妇女违反规定接受终止妊娠的，按照以上规定处罚。

（6）与“两非”有关的其他行为的责任追究。

国家计生委、卫生部、国家药品监督管理局《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》和地方性《禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》对与“两非”有关的其他行为也作出了相应的规定。如：经批准承担施行终止妊娠手术的机构及其工作人员，为妊娠14周以上的孕妇行终止妊娠手术前，应当查验、登记受术者身份证、医学诊断结果或计生部门出具的相应证明，并将证明复印件同手术病志一并存档。符合条件购置超声诊断仪等可用于鉴定胎儿性别设备的，购置后报所在地县级卫生计生行政部门备案（备案内容：设备的类型、数量、使用场所和操作人员名单）。药品生产、批发企业不得将终止妊娠药品销售给未获得施行终止妊娠手术资格的单位和个人。销售终止妊娠药品的药品生产、批发企业，应当查验购药者的资格证明，并作购销记录，禁止药品零售企业销售终止妊娠药品等。对违反规定的与“两非”有关的其他行为的责任追究，应按照国家禁止“两非”规定和地方性禁止“两非”规定的有关规定处理。

2、行刑衔接

对现场查获“两非”案件非法获利累计数额或者其情节明显达到刑事追诉标准涉嫌犯罪的，应当立即按程序移送公安机关查处。对在查办过程中，符合刑事追诉标准涉嫌犯罪的“两非”案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪“两非”案件，卫生计生行政部门应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本，并书面告知相关权利人，按程序移送公安机关查处。

第三节对打击“两非”行为的监督

打击“两非”行为是综合治理出生人口性别比的重要措施之一。要建立健全打击““两非”行为联合执法和跨区域“两非”案件区域协作办案工作机制。上级卫生计生行政部门应加强对下级卫生计生行政部门和卫生计生综合监督机构打击“两非”工作的监督检查和指导，督查督办重大“两非”案件。

一、监督检查内容

（一）打击“两非”行为工作机制建设和执行情况的监督

建立“党政牵头、部门配合、群众参与、标本兼治”的综合治理出生人口性别比工作机制，以县（区）为单位成立由各相关部门组成的查处“两非”案件综合办公室（简称“两非”办），专办全县（区）案件查处工作，明确各部门职责，开展联合检查联合办案，实施共同监管。

1、联合执法机制的组成部门包括：纪检监察、公安、食药监、工商和卫生计生等部门。

2、各部门职责。

（1）纪检监察部门职责：负责监督检查各部门贯彻执行人口和计划生育法律法规情况；查处党员干部和其他国家工作人员在执行国家人口和计划生育法律法规与政策中的违法违纪行为，并依据有关法律法规和规定给予党纪、政纪处分；查处有关部门在“两非”案件查处工作中失职渎职行为；组织参与查处因计划生育违法违纪造成较大社会影响的案件。

（2）公安部门职责：负责查处“两非”、溺弃女婴、拐卖妇女儿童等涉嫌犯罪行为；及时依法查处妨碍相关行政部门执法工作人员执行公务的行为和暴力抗法行为；负责“两非”案件调查现场秩序维护和人员安全保障工作，配合和协助有关行政部门调查取证。

（3）食药监部门职责：负责监督检查可用于胎儿性别鉴定相关医疗器械和终止妊娠药品生产经营企业；查处医疗器械生产经营企业将超声诊断仪、染色体检测专用设备等医疗器械销售给无购买使用资质的机构或个人的违法行为；查处零售药店和通过互联网销售终止妊娠药品的行为。

（4）工商部门职责：负责查处“两非”广告；配合相关部门对违规经营相关医疗器械和药品的企业依法严肃处理；配合有关部门查处以合法注册为掩护，开展“两非”中介业务的企业；将因从事“两非”违法行为被依法吊销、关闭的企业及其法定代表人在企业信用信息系统予以公示。

（5）卫生和计生部门职责：负责监督检查医疗保健、计划生育技术服务机构及其人员执业资质、执业行为；检查“禁止两非”各项规章制度建立及执行情况；检查B超、染色体检测等性别鉴定技术、终止妊娠手术、终止妊娠药物、促排卵药品使用管理情况；查处职权范围内的“两非”违法行为等。

（二）打击跨区域“两非”行为工作机制建设和执行情况的监督

随着人口的不断流动，跨区域“两非”案件逐年增多。“两非”案件多发区域，出生人口性别比严重偏高的连片地区，流动人口流出地、流入地，要建立县级以上协作区域，对跨区域案件，实行区域协作办案机制，密切配合协作，信息共享，保证“两非”案件查处工作效果最大化，协作区域内各方要建立相关制度。

1、联席会议制度。

“两非”案件查处区域协作联席会议每年至少召开一次，遇重大案件或者重要情况可以随时召开。联席会议由协作区域各方轮流牵头主持，首次会议主持方和轮流顺序由各方协商确定。联席会议议题由主持方协调确定。联席会议的主要内容：通报相关工作进展情况；研究协作各方提出的有关事项、工作意见以及跨区域联合整治“两非”行动的组织实施；协调解决区域协作办案涉及的相关问题；组织查处跨区域重大“两非”案件。联席会议研究决定事项形成会议纪要，印发协作区域各方。协作区域各方可确定一名分管领导和一名联络员，负责具体联络事宜。

2、协作办案制度

协作区域应当将参与协作查处“两非”案件情况纳入年度目标责任制考核，建立区域协作查处“两非”案件的考核奖惩制度，国家、省级和市级卫生计生行政部门要加大督办力度，调动县级卫生计生部门参与区域协作办案的积极性。建立区域协作查处“两非”案件的组织协调机制。跨区域“两非”案件一般由县级卫生计生行政部门之间协调查处，遇重大案件或者县级无法协调的，按照“县级对县级、市级对市级、省级对省级”的对等协调原则，逐级提交上级部门协调解决。经省际间协调仍无法解决的案件，报国家卫生计生委协调解决。

3、信息通报制度

医疗保健机构在为协作区域的孕妇实施B超产前检查、医学需要的胎儿性别鉴定、终止妊娠手术以及分娩前，必须查验并如实登记孕妇身份证及生育证，对拒绝提供身份证或生育证的孕妇，应当及时将情况通报孕妇户籍所在地卫生计生行政部门。协作各方应当定期互相通报本辖区B超、终止妊娠手术从业人员备案登记信息和“两非”案件信息，及时通报重大案件信息。

4、联防联控制度

协作各方卫生计生行政部门应当联合当地公安、工商、食品药品监管等部门不定期对协作区域内医疗保健机构以及药品生产、批发、零售企业落实禁止“两非”规定的情况进行全面检查，严厉打击“两非”行为，依法取缔无证行医的医疗保健机构，规范终止妊娠药品销售市场，健全孕情监测、B超、终止妊娠手术和药品管理制度。加强对B超、妇产科等相关技术服务人员的职业道德教育，形成依法整治“两非”的良好氛围。

5、联合查案机制

协作各方应当分别设立有奖举报电话，接壤的县（市、区）在毗邻地设立举报箱，公开奖励标准，鼓励群众举报“两非”行为。对举报的案件线索，应当及时通报并组织联合调查核实。建立“两非”案件快速应急反应机制，重大案件应当及时报请涉案各方党委政府统一指挥，统一调度公安、卫生计生、食品药品监管等部门，确保案件查处有序、高效进行，协作各方应当提供依法执行公务活动的组织保障、司法支持和工作便利。协作区域接壤的县（市、区）应当建立接壤区域联合执法、共同打击“两非”的工作机制。

6、案件移送制度

发现跨区域“两非”案件线索，案件发现方要运用全国“两非”案件信息管理系统及时向案件涉及方发出协办或者移交案件信息，协作方应当及时协助查处案件，或者接收案件、依法查处并反馈案件查处情况。

（三）打击“两非”行为相关工作制度建设和执行情况的监督

监督检查各级卫生计生行政部门及其卫生计生综合监督机构是否建立健全打击“两非”行为相关工作制度。工作制度主要包括：联席会议制度，信息通报制度，联合办案制度，案件查处制度，有奖举报制度，案件移送制度，联防联控制度，区域协作办案制度，档案管理制度，保密制度等。

（四）“两非”案件查处情况的监督

“两非”案件查处，按“属地管理”和“分级负责”原则，由违法行为发生地有关部门依法履行案件查处职责。上级有关部门应加强对下级有关部门查处“两非”案件的督查督办和指导，做好案件查处有关协调工作。监督检查“两非”案件的案由是否符合法律规定；执法主体是否合法，是否存在不具有独立查办“两非”案件职能的乡镇计生办独立办案情况，办理“两非”案件的执法人员是否取得行政执法资格；“两非”案件违法事实认定是否清楚，定性是否准确，适用法律法规是否正确，对情节严重的是否依法查处到位；对涉嫌犯罪的案件是否依法移送；案件调查取证、相对人依法享有的权利告知等执法程序是否符合法律规定；罚没款是否上交国库，实行收支“两条线”管理，开具的代收罚没款票据是否符合规定；案件卷宗整理是否规范等。

二、监督检查方法

对打击“两非”行为工作机制、各项制度建设和执行情况的监督，采取的方法主要包括联合监督检查、专项督查和专项调查。对“两非”案件（包括打击非法行医中涉及“两非”的案件）查处情况的监督，采取的方法主要包括下达督办通知书、现场督办、案件专项稽查和案卷评查考核。

三、行政处理

1、对打击“两非”工作存在问题的，检查结束后，实施监督检查的卫生计生行政部门要形成书面检查报告，指出发现的问题，提出整改措施和解决建议，责令限期改正；逾期不改的，在一定范围内给予通报批评；

2、对打击“两非”负有监督管理职责的卫生计生行政部门有不依法履行管理职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过以上的行政处分；上述行政部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂、出具虚假证明的，由其所在单位或者主管部门给予记大过以上的行政处分；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四节 “两非”案例解析

一、案情简介

2013年8月16日，安徽省H市卫生局接市政府批转市人口与计生委《关于何某某非法实施选择性别终止妊娠手术案件情况的汇报》，要求对H市某医院妇产科医生何某某涉嫌开展两例选择性别终止妊娠手术情况进行查处。2013年8月26日，市卫生局卫生监督所对移送材料审查后予以立案，并对涉案当事人进行了进一步的调查取证。

（一）违法事实

经查，H市某医院妇产科医生何某某，存在以下违法事实：

1、2012年1月16日下午，经H市新站区新蚌埠路“康乐诊所”（无证诊所）行医人许某介绍，由何某某带来他人在该“诊所”为的H市C县下塘镇怀孕5个多月孕妇严某使用便携式B超机实施了性别鉴定，并将鉴定女孩结果告诉了严某夫妇。经严某夫妇要求，何某某于1月18日下午，在“康乐诊所”给孕妇严某服用2粒“米非司酮”流产药物，次日早晨再服用2粒，19日下午在该诊所给严某注射“利凡诺”引产针，于20日下午引产出一女胎，并实施了清宫术。何某某通过介绍人许某接受孕妇严某及其亲属所付检查和引产费用1000元。

2、2011年1月1日上午（星期天），经H市新站区“馥邦药房”经营主牛某介绍，何某某安排H市F县白龙镇孕5个月孕妇陆某在其所在医院B超室进行B超检查，并将检查结果（胎儿为女孩）告知了介绍人牛某，牛某随后转告陆某夫妇，何某某为此收取介绍人牛某转交的600元钱。一周后，何某某应陆霞夫妇的要求，在牛某经营的“馥邦药房”内为孕妇陆某实施了引产手术，并收取牛某转交的800元引产费。

（二）相关证据

1、F县、C县计生委对孕妇严某及其丈夫夏某某和孕妇陆某及其丈夫许某以及介绍人许某、牛某的询问笔录（复印件）；孕妇严某、陆某指认何某某照片和介绍人许某、牛某照片打印件（复印件）；

2、C县计生委对介绍人许某开设的无证诊所现场检查笔录（复印件）；

3、H市新站区计生委对何某某的询问笔录（复印件）以及何某某指认介绍人许某、牛某照片打印件（复印件）；

4、何某某《身份证》、《医师执业证书》（复印件）；

5、H市卫生局对当事人何某某、孕妇严某、陆某以及介绍人许某、牛某的询问笔录；

6、发案期间，介绍人许某（手机：131****3461）与何某某（手机：138****6787）以及与孕妇严某丈夫夏某某（手机：137****8235）手机通话记录（复印件）

（三）行政处罚

据此，H市卫生局认定，何某某为他人非法实施两例选择性别终止妊娠，参与和协助实施1例胎儿性别鉴定并收取违法所得1800元违法事实，上述行为违反了《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》第四条第一款之规定，依据《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》第十九条第一款之规定，给予当事人何某某没收违法所得1800元，罚款1万5千元，吊销《医师执业证书》的行政处罚。

二、案件评析：

本案是安徽省一起在卫生、计生机构改革前，由人口计生部门移送卫生部门查处的比较典型的涉及医疗机构工作人员“两非”案件。案件线索系人口计生部门日常孕情监测中发现孕情突然消失后，对孕妇及其家属调查孕情消失原因，并根据调查线索，反向追查出来的案件。该案涉及孕妇、中间介绍人和医疗机构工作人员，案件时间跨度大，涉案人员多，人员流动性大，给案件调查取证带来很大困难。涉案的孕妇、中介人均由当地人口计生部门给予了相应处罚。该案经过了听证、行政复议和行政诉讼（一审、二审）所有法律程序。本案查办中有许多值得借鉴的地方。

（一）本案的调查取证，在公安部门的配合下，调取了通讯部门的通话记录，与各相关当事人就违法事实供述的联系方式、地点、时间节点相吻合，证据之间相互印证，证明力得到加强。卫生计生行政机关有效执法手段有限，“两非“案件必须依靠公安部门介入，才能实现快查快处的效果。

（二）本案当事人对违法事实供述，在两个部门不同时间的调查中，出现翻供现象，给卫生部门的查处带来不少困难，表明执法人员转换证据的技巧有待进一步加强。

（三）本案在违法事实的认定方面还存在一些疏漏和瑕疵，纵观全案，何某某存在的违法行为有二，一是非法为他人实施两例（严某和陆某）选择性别的终止妊娠（实施行为）；二是介绍两例妊娠14周以上的妇女非法接受鉴定胎儿性别（组织、介绍行为）。另外，根据2012年10月9日省人口计生委关于适用《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》第十九条、二十条的批复》规定“医疗保健机构、计划生育技术服务机构的医生上班期间在工作场所为他人进行非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠手术属于执业行，其所在单位未履行《规定》第十一条等法定职责，应当首先承担法律责任。……”对何某某所在医院本案未作处理是本案的一大欠缺。

（四）本案于2013年8月26日立案，2014年1月6日作出行政处罚决定，当事人不服，申请了行政复议，其理由之一是市卫生局作出的处罚决定违反了原卫生部《卫生行政处罚程序》第二十九条“卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。因特殊原因，需要延长前款规定的时间的，应当报请上级卫生行政机关批准”规定，属超期办案，程序违法。”对此，省卫生厅作出了撤销该行政处罚决定，并责令其在三个月内重新作出具体行政行为的复议决定。因此，办案时限问题在以后的办案中应多加注意。

（五）本案适用的法律是安徽省的地方性法规。如果对何某某实施选择性别的终止妊娠行为适用法律效力更高的《人口与计划生育法》，对其安排介绍妊娠14周以上的妇女非法接受鉴定胎儿性别行为，适用地方性“禁止两非”法规可能更为妥当。

第五章 计划生育重大案件的

督查督办

第一节概述

一、计划生育重大案件概念

本指南所称的重大案件是指因计划生育管理和服务行为引发的具有重要影响的案件。

二、计划生育重大案件包括的情形

计划生育重大案件主要包括以下情形：

（一）造成人员死亡的案件；

（二）导致人员重伤残，造成恶劣社会影响的案件；

（三）造成国家、集体或者公民个人财产严重损失的案件；

（四）危及社会稳定的群体性案件；

（五）造成其他社会影响和国际影响较大，可能危及社会稳定、损害国家形象的案件。

（六）其他造成重大影响的案件。

三、计划生育督查督办的概念

是指卫生计生行政管理部门按照层级管理的原则，对重点案件的调查进展、违法行为的认定、法律法规的应用、办案程序、处罚及移送等环节实施指导和监督检查。

第二节重大案件的调查处理

一、督查督办的范围：

（一）符合督查督办要求的重点案件；

（二）对重大案件的领导批示不及时贯彻落实的情形；

（三）行政不作为或滥用职权的情形；

（四）办理案件中的推诿、敷衍、拖延情形；

（五）不执行处理意见的情形；

（六）上级领导批示、媒体报道造成不良社会影响的事件

（七）其他需要督查督办的情形。

二、督查督办的方法：

重大案件督查督办应遵循“实事求是，突出重点，注重实效”的原则，全面、准确、客

观地反映督查事项的落实情况，不允许敷衍塞责、弄虚作假。

按照新时期依法行政工作的整体要求，围绕维护社会稳定的中心任务和重要工作进行部

署、立项督查。通过督促检查，促使立项督查事项件件有落实，事事有回音。

国家卫生计生行政管理部门负责对全国职责范围内的重大案件进行督查督办，地方各级

卫生计生行政管理部门负责对辖区内的重大案件进行督查督办。

督查督办可采用电话督办、发函督办、派员督办、会议督办、联合督办等方式进行。

三、督查督办的内容：

（一）案件调查情况，包括案件进度、时限要求；

（二）相关卫生计生监督管理部门的配合协调情况；

（三）与其他相关行政执法部门和司法机关的配合协调情况；

（四）对违法行为、性质认定所引用法律法规，处罚及移送等情况；

（五）案件办理的程序及对举报人的回复情况；

（六）对领导批示内容的落实情况；

（七）其他需要督查督办的情况。

四、督查督办重大案件办结上报主要内容：

（一）案件的基本情况；

（二）办理过程；

（三）调查事实及认定违法性质；

（四）具体处理意见及建议，相应的法律、法规和政策依据；

（五）处理结果；

（六）重大或情况复杂的交办事项应当附送调查报告。

五、现场调查督办：

（一）根据上级领导批示，对需要现场调查督办的事件，应迅速成立由卫生计生委相关

部门负责人、卫生监督骨干组成的调查组。

（二）调查组负责人在赴现场前应召集参加调查人员对需要调查的事件进行认真分析研

究，分工负责，做好现场调查的各项准备工作，卫生监督员需准备好调查取证的相关设备器材、执法文书等。

（三）调查结束后调查组负责人组织所有参与调查人员进行商议，对调查结果进行确定。

（四）调查结论确定后，调查组负责人应立即向上级主管部门领导进行汇报并根据上级

领导指示进行下一步的工作安排。

（五）全部调查工作结束后，迅速形成调查报告并提出处理意见和建议。

（六）相关部门根据调查组调查情况，制定出具体处理意见。

（七）处理意见一般分为行政处理和对违法事实依法处理二种，行政处理一般情况下由

当地政府相关部门负责落实，违法内容处理可责成当地卫生计生行政部门交由监督机构依法依规处理，构成犯罪的移交当地司法机关处理。

六、媒体报道的重大案件的处理

（一）媒体报道的重大案件客观性、真实性审查

党中央在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，对新闻媒体行使

新闻舆论监督权利提出的要求，以法治思维和法治方式规范报道、理性地评说，客观地进行案件报道、法治宣传和舆论监督，最大限度地从多维度追求公平、正义。在重大案件被媒体报道后，要迅速核清事实，要在“第一时间”向社会发布信息，主动与媒体联系，把握话语主动权,争取主流媒体的理解和支持。

（二）案件的调查处理要坚持公正、公开

在案件的调查处理过程中，最大程度满足公众的知情权，能达到释疑解惑、消除误解和

矛盾的效果，若遮遮掩掩，甚至故意隐瞒编造，会带来更加难以控制的局面。

（三）对媒体报道要合理应对，维护政府的公信力

在说明情况时要有诚意，必要时致以歉意，不回避问题和错误，敢于负责任，能正确面

对和回应负面的报道和谣言，这样才能赢得媒体和公众的理解。在面对媒体和公众时，应由新闻发言人或指定的发言人统一对外表态，做到“用一个声音说话”。

第三节重大案件中涉嫌犯罪案件的移送

重大案件中涉嫌犯罪的应按照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年国务院令310号）规定及时进行移送。

一、移送标准

根据《中华人民共和国刑法》、《最高检公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）的通知》（公通字〔2008〕36号）、《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2008〕5号）等规定，卫生计生行政部门在行政执法过程中发现涉嫌构成犯罪的情形，应当依法向公安机关移送。

二、移送材料。

卫生计生行政部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交下列材料：

1.涉嫌犯罪案件移送书；

2.涉嫌犯罪案件情况调查报告；

3.涉案物品清单；

4.有关检验报告或鉴定意见；

5.其他有关涉嫌犯罪的证据材料。

三、移送程序

根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令〔2001〕第310号），卫生计生行政部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当按照以下程序进行。

（一）卫生计生行政部门对于应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当指定2名或2名以上行政执法人员专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本部门正职负责人或者主持工作的负责人审批。

（二）收到报告的负责人应当自接到报告之日起3个工作日内作出是否批准移送的决定。决定移送的，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，并在24小时内向同级公安机关移送，同时抄送同级人民检察院；决定不移送的，应将不予移送的理由记录在案。

（三）公安机关收到卫生计生行政部门移送的案件时，应当在《涉嫌犯罪案件移送书》回执上当场签收。公安机关自接受卫生计生行政部门移送的涉嫌犯罪案件之日起3个工作日内，对案件进行审查。

（四）公安机关依法决定立案的，应当书面通知移送案件的卫生计生行政部门；依法不予立案的，应当书面通知移送案件的卫生计生行政部门不予立案的理由，并退回案卷材料。立案后又撤销案件的，应当在作出决定后3个工作日内书面告知卫生计生部门，同时抄送同级人民检察院。

第四节行政执法过错责任追究

一、概念

行政执法过错是指行政执法主体及其执法人员在执法活动中，由于故意或过失违反法律规定，不履行法定职责或者执法不当的行为。

客观方面是行政执法主体及其执法人员在职务活动中的违法行为，是一种形式上的违法，并不需要产生实际后果，行为方式可以表现为作为或者不作为；主观方面具有过错，包括故意和过失。

行政执法过错责任是指行政执法主体在执法活动中，对不履行法定职责或者执法不当，故意或过失违反法律规定所造成的不良后果应承担的责任。

包括三方面的含义：它包括三方面的含义：（1）行政执法过错责任是行政执法主体所承担的法律责任；（2）行政执法过错责任是行政执法主体及执法人员违法或不当所应承担的法律责任；（3）行政执法过错责任是一种法律责任而不是政治或道义责任。

二、行政违法和行政不当的主要表现形式

行政违法或不当是行政执法过错责任构成的前提条件。根据我国有关行政法律规范的规定，行政执法主体的行政违法和行政不当行为主要有以下几种表现形式：

（一）行政不作为。行政不作为以行政执法主体有法定的行政作为义务为前提，以没有履行法定的作为义务为必要条件。计划生育行政执法中的再生育审批办理、奖励扶助特别扶助资格的确认等方面较多发生。

（二）超越法定权限。超越法定权限的情况有以下几种：1、行政执法主体超越管辖权所进行的管理。这种管理权表现在分工、地域、时间等。2、行政执法主体超越职务权限所进行的管理。

（三）违反法定程序。违反法定程序，是指行政执法主体作出行政行为时违反了法定的方式、形式、步骤、顺序和时限。

（四）适用法律错误。主要表现为下列情形：1、错误地适用一部法律，如应适用甲法却适用了乙法；2、适用法律条文错误；3、适用法律概念错误或错误解释了法律概念。

（五）证据不足。证据不足通常表现为三种情形：1、没有依法收集证据；2、缺乏必要的或主要的证据；3、主要证据不真实。

（六）滥用职权。滥用职权的情况主要有以下几种：1、行政执法主要行使权力的目的不是为了公共利益；2、行政执法主体行使权力的目的尽管符合公共利益却不符合法律授予这种权力的特别目的；3、行政执法主体行使权力时考虑了不应当考虑的因素，或者没有考虑应当考虑的因素；4、处罚显失公正，表现为在法定的幅度内畸轻畸重，或利用立法上的缺陷扩大处罚的幅度。

（七）执法粗暴不文明。文明执法是计划生育执法的重要内容。从实际情况看，引发计划生育重大案件的一个重要原因是粗暴执法，侵犯了公民人身权、财产权并产生严重后果。

三、承担行政执法过错责任的方式

从我国法律、法规的有关规定看，违法行政行为发生后，或行政行为被认定为行政侵权后，根据行政执法责任内容的不同，行政执法主体主要以下列方式承担责任：1、撤销违法；2、重作行为；3、变更或修正；4、履行职责；5、返还权益；6、恢复原状；7、赔偿损失；8、承认错误、赔礼道歉；9、恢复名誉、消除影响。上述行政执法责任承担方式中，有的方式可以单独使用，有的方式也可以合并承担。

从以往的实际情况看，行政赔偿是计划生育行政执法过错责任承担的主要方式。

（一）计划生育行政赔偿是指计划生育执法主体及其工作人员违法行使计划生育职权，侵犯行政相对人的合法权益，依法应承担的赔偿责任。计划生育行政赔偿中侵权行为的主体必须是行政机关及其工作人员，必须是执行计划生育职权的行为，必须有违法行为，违法职务行为必须造成行政相对人现实和直接的损失，行政违法行为与损害事实之间存在直接因果关系。

（二）行政机关侵犯公民下列权利应予以赔偿：一是侵犯公民人身权，包括人身自由权、生命健康权。具体违法行为包括：非法拘禁或以其他方式剥夺公民人身自由的行为；直接或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民人身伤害或死亡；造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。二是侵犯财产权的行为，包括违法的行政处罚行为；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施；违反国家规定征收财物、摊派费用；造成财产损失的其他违法行为。

（三）计划生育行政赔偿请求人：是指因行政机关及其工作人员违法行使职权而遭受损害，有权请求国家予以赔偿的人。主要包括：受到行政侵害的公民、法人或其他组织。受害公民死亡的，其继承人和其他有抚养关系的亲属也可以成为赔偿请求人；受害的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织有权要求赔偿。行政赔偿请求人可以就赔偿问题向赔偿义务机关以及人民法院提出，也可以在行政复议、行政诉讼中一并提起。

（四）计划生育行政赔偿义务机关：是指依法履行赔偿义务，接受赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼程序的行政机关。

（五）计划生育行政赔偿的方式和标准。计划生育行政赔偿以金钱赔偿为主，以返还财产和恢复原状为辅。具体按《中华人民共和国国家赔偿法》规定的标准计算。

四、行政执法过错责任追究

行政执法过错责任追究，是一种内部行政行为，是责任追究主体对行政执法主体以及执法人员的惩罚性措施。行政执法主体在向执法对象承担行政执法过错责任后，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规管理权限，以及各地有关行政执法过错责任追究的具体规定，行政执法主体及其相关责任人员还应该被追究过错责任。

（一）追究执法主体过错责任的方式。对执法主体行政机关的责任追究的种类一般有：责令作出书面检查；通报批评；取消先进评选资格或先进称号撤销。原国家人口计生委就对计划生育重大案件的责任追究作出具体规定，如《人口和计划生育重大案件预防和责任追究规定（试行）》第十九条“重大案件调查处理结束后，应当如实向国家人口计生委和有关部门报送案件调查处理报告”；第二十一条“因违法实施计划生育管理和服务导致重大案件发生的，国家人口计生委予以全国通报”；第二十三条“对发生重大案件的县及相关单位负责人除按本省（区、市）有关规定处理外，三年内取消全国先进集体和个人评选资格，当年已取得全国先进集体和个人称号的，予以撤销”。追究行政执法机关的过错责任，由上一级行政执法机关进行调查、作出决定。

（二）追究相关行政执法人员过错责任的方式。从有关法律规定看，追究行政执法人员的过错责任主要有以下几种方式：1、情节较轻的，予以责令作出书面检查，或者通报批评。2、剥夺行政执法资格，如暂扣或缴销行政执法证件，调离执法岗位等。3、行政处分。根据《行政机关公务员处分条例》的有关规定，行政执法人员不依法履职和不正确履职并造成一定后果的，应给予相应的行政处分。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。4、经济追偿。《国家赔偿法》第十四条规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。5、刑事责任，即责任人员涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

追究责任人员的过错责任，根据干部人事管理权限，由有权机关进行调查、作出决定。根据《行政监察法》的有关规定，监察机关可以提出监察建议。上级行政机关也可以提出责任追究具体建议，如《人口和计划生育重大案件预防和责任追究规定（试行）》第二十五条规定：上级人口和计划生育行政部门可以向有关机关提出对重大案件直接责任人和有关主要负责人的责任追究建议。