(一)宋健:国家层面《人口与计划生育法》的制定与修正

编者按：

2016年全面两孩政策实施。自上世纪70年代以来，中国实施计划生育政策已经40多年。这一政策的法律依据是什么？全国法是如何制定和修订的？地方条例是怎样出台和修订的？全国法修正前后有何不同？各地条例又有何差异？我们将分3次为您刊登宋健教授对上述问题的解答。

虽然计划生育政策已过了而立之年，但作为人口计生领域唯一的全国法，《人口与计划生育法》却姗姗来迟，自2002年9月1日施行起至今还不足14年。本期文章将为大家揭晓这部法律的前世今生。

生育政策调整和《人口与计划生育法》修订

2001年12月29日九届全国人大常委会第二十五次会议通过了《人口与计划生育法》。在此之前，计划生育政策的执行主要依据相关的中央文件和各地计生条例，缺乏全国层面的法律支持。

在2015年10月29日十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策之后，十二届全国人大常委会第十八次会议于2015年12月27日通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定。修改后的《人口与计划生育法》明确规定，国家提倡一对夫妻生育两个子女。而作为过渡的“单独二孩”政策仅仅依据了十二届全国人大常委会第六次会议于2013年12月28日通过的《关于调整完善生育政策的决议》。因此，二孩生育政策也成为该法最引人注意的地方。

图1

从一孩政策到两孩政策的变迁

新旧法的内容还有哪些不同？

首先，旧版《人口与计划生育法》强调了“实行计划生育是国家的基本国策”的总原则，并指出国家“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。修正后的《人口与计划生育法》依然保留了“实行计划生育是国家的基本国策”的总原则，但强调“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，不仅在生育数量上从一孩改为两孩，还取消了“鼓励公民晚婚晚育”的规定。

其次，旧法从奖罚两个层面对合法生育和违法生育两类人群分别规定了奖励保障和征收社会抚养费等措施。新法中，合法生育和违法生育仍会分别得到奖励和受到惩罚；但新法删除了对新的独生子女父母进行奖励的规定。这意味着，今后自愿生育一个孩子的夫妻将不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策，但以往已经获得《独生子女父母光荣证》及独生子女发生意外伤残、死亡的夫妻仍按照规定享受独生子女奖励以及获得扶助。

尽管存在上述差异，但无论是新版还是旧版法律，在“提倡”的背后，奖励与社会保障、技术服务、法律责任都是维护法律尊严、保障生育公平、鼓励公民依法生育的重要手段和措施。

新法为何不再鼓励晚婚晚育？

如前所述，新法不再鼓励晚婚晚育，主要是因为随着教育的普及和公民的受教育年限延长，青年的婚育年龄不断延后已成为潮流和趋势。而过晚结婚会导致高龄生育风险的加大。

根据人口普查数据，我国人口平均初婚年龄从1990年的22.8岁上升到2010年的24.9岁；同期男性和女性分别从23.6岁和22.0岁提高至25.9岁和23.9岁；一些大城市青年的平均初婚年龄甚至超过了27岁。为了保障孕产妇的安全、提升出生人口质量，政策导向应适时而变。基于此，目前政策应该鼓励青年适龄婚育，而不再鼓励晚婚晚育。