中国未来的计划生育向何处走? ——学习贯彻十九大精神系列文章之二

2017年10月十九大顺利召开，习近平总书记在开幕式致辞中强调“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。尽管个人生活中的避孕节育对于整个国家的大政方针来说是一件微不足道的小事，但对于每一个个体、每一个家庭来说，是否能够获得安全的、满意的、舒适的、保护个人隐私的、有尊严的、满足个人需求的生育和避孕服务，对于个人的生活、家庭的生活有深远的影响，其实实在在是个人美好生活向往的一个重要部分。

2015年底党的十八届五中全会提出了全面两孩的倡议，至此，执行了35年的独生子女政策落下帷幕。在全面两孩政策贯彻实施后，计划生育工作发生了根本性的转变，无论是国内，还是国际，相当一部分人认为，中国的计划生育已经完成了历史使命，中国已经不再需要计划生育了。当今的中国，或者假设生育政策全面放开的中国是否还需要计划生育呢？

一、计划生育的内涵及发展

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我们需要了解一下计划生育的内涵以及计划生育概念在中国的发展，才能更加深刻地理解什么是计划生育，其存在的条件、环境和实际意义。

首先，家庭计划是家庭的权利。计划生育一词源自于英文的“family planning”，其本意是控制家庭中生‍育孩子的数量、间隔和时机。在现代的观念中更加强调妇女在决策中的地位与作用，更加强调妇女自主决策的权利。从这个概念可以看出，计划生育是家庭内部的事务，夫妇或配偶自己决定生育孩子的数量、间隔以及时机，并通过采取现代的手段（避孕方法、人工流产）加以实现。

中国的计划生育来自于女性的自觉意识的觉醒。在20世纪50年代初期，妇女开始逐步走出家庭，参与社会活动，但过多地生育限制了她们的社会参与。尽管她们不愿意多生育孩子，但在当时的条件下，没有避孕措施能够获得，只能不停地怀孕和生育，因此当时的女工和女干部对避孕及人工流产提出了强烈的要求。从中国的当时情况看，中国实行计划生育的动因更多地是妇女和家庭自主的、自发的需求而激发的，需要国家提供条件加以支持。但当时由于受到苏联社会主义老大哥的影响，中国采取的是鼓励生育的政策。由于鼓励生育，绝育手术和人工流产受到了严格的限制。如1953年初，卫生部通知海关：“查避孕药与用具与国家政策不符，应禁止进口。”^[1]国家当时的态度并不支持家庭的计划生育。

国家逐步承担服务的职能。随着社会经济的发展，人口快速增长，人口与经济发展之间的矛盾逐渐显现，提倡节育的观点开始占据上风。早在1956年，毛泽东就公开讲话支持“节育”：“夫妇之间应该订出一个家庭计划，规定一辈子生多少孩子。这种计划应该同国家的五年计划配合起来。目前中国的人口每年净增一千二百万到一千五百万。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可以对人类本身的生产也实行计划化呢？我想是可以的。”^[2]从毛主席的这段话中我们也可以看出，“节育”，即我们所说的计划生育还主要是家庭的事情，但需要与国家的利益结合起来。至此，国家开始提供避孕节育的支持。

从50年代一直到70年代，计划生育的本质还是家庭内部的事物，是夫妇自身决定的事情，能够体现夫妇自主的意志。国家的作用是提供避孕知识、提供避孕方法、提供避孕服务、提供人工流产的方法以帮助家庭实现少生、晚生的目的。

国家计划代替了家庭计划。随着国家政策的深化，特别是1980年公开信发表之后，计划生育成为一项基本国策，国家从提供服务的角色转换为直接干预生育行为，决定生育的权利不再是家庭内部的事务，生育的决定权也部分地由家庭让渡给了国家。国家决定家庭生育孩子的数量、间隔，通过采取经济的、行政的手段对超过规定生育数量、不符合生育间隔的生育行为进行惩罚，如对超生者开除公职、对超生者罚款、规定避孕方法措施的选择等。自80年代以后，计划生育开始成为国家的事情，家庭与夫妇开始成为计划生育的配角。

从中国计划生育的发展历程可以看出，计划生育概念的内涵在中国也发生了一个明显的变化，即由家庭事务变为了国家事务，个人或家庭的决定权部分地让渡给了国家，由个人或家庭意志的体现转变为了国家意志的体现。从当时的生育意愿居高不下的状况看，国家干预计划生育对整个国家的经济建设、社会发展都起到了积极的作用，这也是其他任何国家难以做到的一件事情。由于国家的长期干预，在相当一部分人的头脑中“计划生育就是国家的事情”的观念已经根深蒂固。在他们看来，没有生育数量的规定，就等于没有计划生育！这实际上是将家庭计划与国家计划相混淆了，将“计划生育”家庭控制的本意与“计划生育”国家控制的概念相混同了。

党的十八届五中全会提出了全面两孩的政策，满足了绝大多数人的生育意愿（95%以上的人期望生育2个及以下孩子），因此，在很大程度上可以说，国家又将生育孩子的决定权交还给了家庭，计划生育开始回归其家庭计划的初始含义。

二、未来开展计划生育的必‍要性

从个体、家庭的角度看，当前的计划生育需求仍然非常强烈，不同人群有不同的计划生育需求，因此开展计划生育工作非常必要。

首先，既往实行计划生育家庭的需求需要特别关注。关注政策的衔接，关注后续服务的提供。在既往实行计划生育的家庭中，有两类家庭需要特别关注，一是计划生育特殊家庭，即失独家庭和伤残家庭，二是“两户家庭”，即独生子女、双女户家庭。习近平总书记在十九大强调，要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”，也就是说，在今后的相关经济社会政策制定时，应具有计划生育政策敏感性，在所有政策的制定过程中考虑到计划生育家庭的利益，考虑到他们为国家做出的贡献，特别关注他们未来的养老、医疗、生活保障等问题。我们在调研中发现，一些贫困地区开展脱贫攻坚时，在发放各项补助款、建房款时，是以家庭人口数作为基准进行补偿，计划生育家庭生育的孩子少，获得的补偿明显低于那些生育了4-5个，甚至更多孩子的家庭，使计划生育家庭感到吃了亏，也影响未来对国家重要政策的执行。

第二，由于生育观念及生育行为均发生了根本的转变，少生、晚生、不生的人群占有相当大的比重，他们在生育意愿得到满足后会有大量的避孕需求，以满足他们对家庭的规划。与国家计划时期不同，这些避孕需求是家庭和个人的需求，如何提供避孕节育相关信息，提供满意的咨询，提供相应的避孕节育技术服务是他们更加关注的内容，他们更加关注服务的质量。如果国家和社会不能提供有效的服务，未满足的需求就会迅速上升。未满足的生殖健康需求恰恰是可持续发展所关注的重要问题，也是影响我国全面健康目标实现的障碍。

第三，一些特殊人群的计划生育需求需要加以关注。一是不孕症家庭和个人的生育需求将会成为计划生育的重要组成部分。计划生育关注的问题应该包括促进少生和优生，同时也包括促进想生而不能生育者的需求。据相关研究，中国不孕症的比例在20%左右^[3]，有相当一部分期望怀孕生育的家庭需要获得相应的医疗治疗、心理咨询、辅助生育等帮助，满足他们的生育需求，帮助他们生育孩子应该是未来计划生育的重要组成部分；二是弱势人群的计划生育需求需要关注。残疾人的计划生育需求一直处于被社会所忽视的边缘，他们到底有什么需求长期以来一直未受到应有的关注；流动人口、偏远地区的少数民族的计划生育需求受到社会经济条件的制约，一直难以得到充分的满足，在今后的计划生育工作中，需要充分考虑他们的服务可及性及可获性；三是未婚人群的避孕需求。随着社会经济的发展，未婚同居的现象越来越普遍，但他们中的大多数人还没有做好结婚生育的准备，一旦怀孕，就要匆忙结婚或者进行人工流产，他们缺乏避孕知识、难以获得避孕方法，他们对避孕节育的需求需要关注；四是多元文化下的各种人群的生育问题，如同性恋人群的生育问题。目前，许多同性家庭都有生育打算或生育了孩子，这些家庭的计划生育问题已经摆到了我们的面前。

第四，当前的中国尚有较大的避孕需求未得到满足。目前中国每年的人工流产数字为九百多万，几乎是每年新生婴儿的一半^[4]。除医学需要的人工流产外，绝大多数人工流产是因为避孕需求未得到满足所致。人工流产对妇女的生殖力、未来的身心健康都造成无可挽回的伤害。因此，未来政府在保障避孕信息的提供，避孕节育技术的提供方面还任重道远，在服务的过程中保护群众的知情权、选择权、安全权、舒适权、隐私权、尊严权等对服务的质量提出了更高的要求。

最后需要强调的一点是，中国当前的生育行为尚未固化，部分人多育但又难以承担养育责任。从行为转变理论来看，人的行为转变需要经过对问题的理性认知——态度的转变——行为的转变——行为的固化四个阶段。知识是态度转变的重要基础，但掌握了相关的知识，不一定有态度的转变。如很多人知道吸烟是有害的，但对吸烟的态度没有改变，本人还是一直吸烟。态度的转变至关重要，是行为改变的前提，如果没有态度的转变，就不会有行为的改变。比如，一个人知道吸烟有害，但不愿意戒烟。行为转变以后也会有反复，只有经过一段时间以后，行为才会固化。比如戒烟，可能在一定的时期内会有反复，但经过一定的时期后，戒烟就真正的实现了。

从最近几年的调查（包括全面两孩政策实施后）可以了解到，绝大多数人的生育意愿为两个孩子，三个孩子及以上的比例不超过5%^[5]，也就是说少生孩子的态度在绝大多数中国人中已经形成，中国的生育观念已经发生了根本的转变。中国四普时（1989年）三孩及以上的比例为19.28%，五普时（2000年）三孩及以上的比例为5.87%，以后每年略有降低，除2010年外（6.55%），直至2013年，每年均不超过5%。随着生育政策的调整和完善，2014-2015年三个及以上孩子的比例略有增长，分别为6.46%、7.14%^[[6]，说明不但中国人的生育观念发生了根本的转变，生育行为也已经发生了根本的变化，已经从多生转变为少生。但从生育政策调整后三孩及以上的比例在增加可以看出，生育行为尚未完全固化，还有增加的空间。最近几年，特别是全面两孩生育政策实施后，多孩生育部分可能还会略有波动。

从全面两孩政策的实施时机看，正处于生育行为发生根本转变这样一个时期，即使生育行为会有一些波动，但不会造成太大的影响。国家在计划生育领域已经完成了一个完美的转身，即由国家事务转变为了家庭事务，生育的主导权开始还回了家庭，由国家意志的体现开始转变为个人或家庭意志的体现。

三、未来计划生育的发展

即使国家没有了生育数量、生育间隔、生育时机的限制，但计划生育的需求仍然存在，国家与社会仍然需要承担相应的服务与保障的责任与义务。

（一）国家在计划生育中的责任和义务

在新的时期，国家在计划生育中的角色发生了重大的改变，生育决定者的地位让位给家庭，但在政策制定、服务提供、服务保障、服务监督方面的责任更加艰巨。国家更多是强调负责任地生育，满足群众的计划生育需求。其中包括提供相关的科学信息，提供科学、准确的咨询；提供相关的避孕节育产品、技术以及服务；提供安全可靠的人工流产方法，并逐步减少人工流产的发生。

中国政府在新时期的计划生育理念，宜按照开罗人发大会《行动纲领》7.3的精神，提倡“所有夫妇及个人都能自由及负责地决定生育孩子的数量、间隔及时机，并应获得信息及方法去实现，并应获得最高标准的性与生育健康”。考虑到还有极少部分人尚有多育的意愿与行为，特别是在一些极度贫困地区，“越生越穷，越穷越生”的现象还相对普遍，负责任地生育仍是严峻的问题。这种负责，包括对国家负责，更重要的是对自己负责、对子女负责、对家庭负责。‍

（二）充分发挥计生协会的作用

随着全面两孩生育政策的实施与完善，计划生育逐步回归家庭决策的层面。政府的作用更多地在于国家层面的政策制定，保障、监督政策的执行与落实。计生协作为计划生育领域的社会组织，具有非营利性、非政府性、志愿性、互益性或公益性，可以在计划生育的宣传倡导、动员、公共服务的提供等方面发挥独特的作用。

传统的计划生育管理意味着主要的行动者是政府，权力自上而下、单向地流动，管理手段较为单一，以管控等“硬方法”为主。在这种情况下，公众及其他社会组织是被动的管理对象，即便是发挥作用也处于被号召、被组织的地位。现代的社会治理强调权威来源的多元化，包括政府、社会组织、营利性组织及其他机构和个体；各主体平等协商、密切合作，形成共识，现代社会治理的理念是共治。从管治到共治的转型，意味着社会组织在社会治理中承担更多的责任，充当着重要角色。

计生协可以及时反映群众的需求。他们根植于民间，活跃在基层，与民众有天然的联系，掌握大量的社会信息，能直接反映群众的计划生育需求；计生协能将国家的政策及时下达，起到沟通与协调的作用。计生协与政府有着密切的联系与合作，可以及时将国家的方针政策及时传递给民众，起到了上传下达的重要的沟通作用，是群众与政府之间沟通的重要桥梁；计生协是计划生育公共服务的递送者，可以通过基层的民间力量，传递计划生育信息、提供基本的咨询服务，提供避孕药具，从而满足群众对避孕节育的需求。

激发计生协的治理活力。全面两孩政策为计生协施展才能释放了空间，强化计生协的治理活力需要一揽子措施予以支持。一是完善筹资渠道和人才利用，除政府资金成为主渠道外，需要加强与企业、相关基金组织（如人口福利基金会等）的合作，募集更多的资金。二是形成信息发布、资金募集、专业支持（研究、评估和问责等）、服务行动等功能齐全而又运作有序的局面，扩大计生协的影响，并形成专业化的团队以提供优质计划生育的服务。

加强计生协的自身建设。加强计生协的自身建设涉及价值观树立、制度建设、能力建设三个层面。计生协需要在价值观层面构筑公益精神和服务理念，强化管理者、基层计生协会会员和志愿者（义工）的公益理念。在制度层面保证协会的有效、科学的运转，设立由决策机构、执行机构和监督机构构成的内部治理架构，做到分工合理、职责明确、运转协调，同时设立顾问或咨询机构，为组织的发展出谋划策。建立信息披露制度、人员招聘制度、协会会员管理制度、项目管理制度、财务管理制度、绩效评估制度和责任追究制度等一系列规章制度，以进一步完善管理，更好发挥作用。能力建设是当前计生协会面临的重要问题，需要加强对协会管理者、协会会员的学习与培训，强化他们的服务意识和服务能力，包括与群众沟通交流、打交道的能力，提供咨询服务的能力，提供基本公共计划生育服务的能力。其中特别需要的是关注弱势人群、敏感领域人群（贫困群体、残疾群体、边远少数民族、流动人口、性工作者），增强与他们沟通交流、提供服务的能力。

参考文献：

^[[1]]汤兆云. 从节制生育到计划生育——新中国人口政策的演变[J]. 百年潮. 2007(5):23-27.

^[[2]]同上。

^[[3]]高峻, 高尔生. 中国育龄妇女不孕率及其影响因素分析[J]. 中国卫生统计, 2005,22(1):26-28.

^{^[[5][^[4]]}国家卫生和计划生育委员会.中国卫生和计划生育统计年鉴2016[M]. 中国协和医科大学出版社, 2016:225.

^[[5]]张丽萍, 王广州. 中国育龄人群二孩生育意愿与生育计划研究[J]. 人口与经济,2015(6):43-51.

^[[6]]国家统计局. 中国统计年鉴[M]. 中国统计出版社, 1990, 2000, 2010, 2014, 2015, 2016.